Pactos de Letrán de 1929

La cuestión romana

La cuestión romana nació en 1870, cuando el Reino de Italia incorporó Roma a su territorio y puso fin a la soberanía temporal de los Estados Pontificios. La ocupación de Roma dejó al papa sin un territorio soberano propio y originó un prolongado conflicto entre la Santa Sede y el Estado italiano. La Santa Sede consideraba imprescindible disponer de una base territorial que garantizara la independencia visible y efectiva del pontífice frente a cualquier poder civil.

El preámbulo del Tratado de Letrán presentó el acuerdo como la solución definitiva de la controversia surgida con la anexión de Roma al Reino de Italia bajo la Casa de Saboya. El objetivo consistía en establecer una situación jurídica estable que asegurase a la Santa Sede la independencia necesaria para cumplir su misión universal.²

Durante las décadas anteriores a 1929, los papas rechazaron reconocer plenamente la legitimidad de la situación creada en 1870. La llamada cuestión romana no constituía únicamente una disputa patrimonial o territorial: afectaba también a la posición internacional del papa, a la libertad de la Santa Sede para ejercer su jurisdicción espiritual y a la naturaleza de sus relaciones con el Estado italiano.

La Italia fascista

Las negociaciones culminaron durante el régimen fascista encabezado por Benito Mussolini, que ocupaba la jefatura del Gobierno italiano. El plenipotenciario de la Santa Sede fue el cardenal Pietro Gasparri, secretario de Estado de Pío XI; por parte italiana actuó Mussolini, en nombre del rey Víctor Manuel III.^2,3

El contexto político estaba marcado por la consolidación del fascismo, una forma de régimen totalitario que pretendía subordinar la vida pública a un Estado centralizado, nacionalista y dirigido por un partido único. La firma de los Pactos respondió, por tanto, a intereses distintos pero convergentes:

• La Santa Sede buscaba garantizar su independencia territorial y diplomática.
• Italia pretendía cerrar un conflicto histórico con el papado y obtener legitimidad ante la población católica.
• El régimen fascista deseaba integrar la religión católica en su proyecto de cohesión nacional, aunque la Iglesia conservara su propia autoridad y misión.

El acuerdo no convirtió a la Santa Sede en parte del sistema ideológico fascista ni eliminó las tensiones entre la Iglesia y el régimen. La convivencia entre ambas instituciones incluyó cooperación en determinados ámbitos, pero también conflictos acerca de la educación, la acción católica, las asociaciones juveniles y la autonomía de la Iglesia. La existencia del Concordato no implicaba una identificación doctrinal entre la Iglesia y el fascismo.

Los Pactos fueron firmados en el Palacio de Letrán, en Roma, el 11 de febrero de 1929. La Santa Sede y el Reino de Italia suscribieron tres instrumentos jurídicos relacionados:

1. El Tratado de Letrán, dedicado principalmente a la soberanía territorial y a la solución de la cuestión romana.
2. El Concordato, destinado a regular la situación de la religión y de la Iglesia católica en Italia.
3. La Convención financiera, incorporada como anexo al Tratado, que resolvió las reclamaciones económicas derivadas de la desaparición de los Estados Pontificios.^1,4

La ratificación tuvo lugar el 7 de junio de 1929. El acta de ratificación distinguió expresamente el Tratado, con sus cuatro anexos, del Concordato. También diferenció sus finalidades: el Tratado resolvía la cuestión romana mediante el reconocimiento recíproco de soberanías, mientras que el Concordato regulaba las condiciones de la religión y de la Iglesia en Italia.⁴

Creación del Estado de la Ciudad del Vaticano

La consecuencia territorial más importante del Tratado fue la creación del Estado de la Ciudad del Vaticano, entidad soberana bajo la autoridad de la Santa Sede. El Tratado reconoció sobre ese territorio la plena propiedad y la jurisdicción soberana exclusiva del papa.²

La extensión territorial del nuevo Estado era reducida, pero su finalidad no consistía en constituir una potencia territorial comparable a los Estados europeos. Su función principal consistía en proporcionar al papa una soberanía visible, estable e internacionalmente reconocida.

Pío XI defendió precisamente esta configuración limitada. El papa consideraba que un territorio pequeño protegía mejor a la Santa Sede frente a las cargas y riesgos propios de la administración de una población extensa. La soberanía territorial debía servir a la independencia del gobierno universal de la Iglesia, no convertirse en un fin político autónomo.⁵

El Tratado reconoció, por tanto, dos realidades estrechamente relacionadas pero no idénticas:

• La Santa Sede, sujeto de derecho internacional y autoridad central de la Iglesia católica.
• El Estado de la Ciudad del Vaticano, instrumento territorial de la independencia de la Santa Sede.

La personalidad internacional de la Santa Sede no depende exclusivamente de la extensión territorial del Vaticano. El territorio garantiza su independencia material y visible, mientras que la Santa Sede ejerce la función diplomática y representa a la Iglesia católica en el ámbito internacional.

Reconocimiento de la soberanía pontificia

Italia reconoció la soberanía de la Santa Sede sobre la Ciudad del Vaticano, y la Santa Sede reconoció la soberanía del Reino de Italia sobre Roma y el resto de su territorio. Con ello, ambas partes pusieron fin jurídicamente a la disputa iniciada en 1870.

El acta de ratificación describió este resultado como un reconocimiento recíproco e irrevocable de las soberanías y como la eliminación definitiva de la cuestión romana.⁴

El Tratado no pretendía restaurar los antiguos Estados Pontificios ni devolver al papa la soberanía sobre Roma. Su solución fue distinta: estableció un Estado pontificio de dimensiones reducidas, suficiente para proteger la independencia de la Santa Sede, y reconoció la plena integración de Roma en el Estado italiano.

Inmuebles y garantías territoriales

El Tratado incluyó varios anexos relativos a los bienes inmuebles vinculados a la Santa Sede. El acta de ratificación enumeró:

• El territorio del Estado de la Ciudad del Vaticano.
• Inmuebles con privilegio de extraterritorialidad y exención de expropiación y tributación.
• Inmuebles exentos de expropiación y tributación.
• La Convención financiera.⁴

Estas disposiciones protegían determinados edificios y lugares necesarios para el funcionamiento de la Curia romana, de las instituciones pontificias y de la administración de la Iglesia universal. La extraterritorialidad no significaba que esos inmuebles formaran parte del territorio vaticano, sino que gozaban de un régimen jurídico especial reconocido por Italia.

Finalidad y naturaleza jurídica

El Concordato de 1929 fue un acuerdo distinto del Tratado. Mientras el Tratado resolvía una cuestión de soberanía territorial e internacional, el Concordato regulaba las relaciones entre la Iglesia católica y el Estado italiano dentro de Italia.

La propia documentación pontificia explica que la Santa Sede propuso desde el comienzo que el Tratado estuviera acompañado por un Concordato, concebido como complemento necesario para ordenar la situación de la religión y de la Iglesia en el país.³

El Concordato abordó materias como:

• El reconocimiento jurídico de la Iglesia católica en Italia.
• La organización eclesiástica.
• El régimen de los ministros sagrados.
• La enseñanza religiosa.
• El matrimonio canónico y sus efectos civiles.
• La asistencia espiritual.
• La regulación de los bienes y entidades eclesiásticas.
• Las relaciones entre las autoridades civiles y las autoridades religiosas.

El Concordato reflejaba el modelo de Estado confesional propio de una parte importante de la Europa de entreguerras. Italia reconocía una posición especial a la religión católica, en contraste con los modelos contemporáneos de neutralidad religiosa del Estado.

La religión católica y el orden público italiano

El Concordato otorgó a la Iglesia católica una presencia privilegiada en la vida pública italiana. La religión católica ocupó una posición central en el sistema educativo, en la legislación matrimonial y en diversos aspectos de la organización social.

Este marco jurídico no debe interpretarse con categorías posteriores sin atender a su contexto. En 1929, la distinción entre libertad religiosa, tolerancia y reconocimiento preferente de una religión tenía un significado jurídico y político diferente del que adquiriría después del Concilio Vaticano II.

La Iglesia defendía la libertad del acto de fe y rechazaba la conversión forzada. La tradición católica había reconocido que nadie podía creer contra su voluntad, y la reflexión posterior recordó que el acto de fe debía ser libre.⁶ Sin embargo, el ordenamiento de 1929 no formulaba todavía la libertad religiosa como un derecho civil universal de toda persona a la inmunidad de coacción, tanto en el ámbito privado como en el público, con la amplitud expresada por el Concilio Vaticano II.

Diferencia entre tolerancia y libertad religiosa

La distinción conceptual resulta esencial para comprender el Concordato. La tolerancia consiste en permitir determinados bienes o prácticas que una autoridad considera objetivamente desordenados o erróneos, cuando su prohibición provocaría males mayores. La libertad religiosa, en la formulación del Concilio Vaticano II, designa en cambio la inmunidad de toda persona frente a la coacción de cualquier poder humano en materia religiosa.⁶

La Declaración Dignitatis humanae afirmó que nadie podía ser obligado a actuar contra su conciencia ni impedido de actuar conforme a ella, dentro de los límites debidos, tanto en privado como en público y de forma individual o asociada.⁶

El sistema de 1929 respondía a una concepción en la que el Estado reconocía oficialmente la verdad de la religión católica y concedía a esta una posición jurídica preeminente. La doctrina conciliar posterior situó el centro jurídico de la cuestión en la dignidad de la persona y en la inmunidad de coacción. Esta doctrina no equivale a afirmar que todas las religiones posean la misma verdad, sino que exige que ninguna autoridad humana fuerce la conciencia religiosa.⁷

Origen de la cuestión financiera

La desaparición de los Estados Pontificios en 1870 provocó una importante controversia patrimonial. La Santa Sede consideraba que la pérdida de su soberanía temporal había comportado también la privación de bienes, rentas y recursos necesarios para su independencia.

El Tratado incorporó una convención específica para liquidar los créditos de la Santa Sede frente a Italia. El artículo 25 estableció que una convención especial, firmada simultáneamente y considerada parte integrante del Tratado, resolvería esas reclamaciones.⁸

Importe de la indemnización

La Convención financiera obligó a Italia a entregar a la Santa Sede:

• 750 Millones de liras italianas en efectivo.
• Mil millones de liras en títulos de deuda pública italiana consolidada al 5%.

La entrega debía realizarse en el momento del intercambio de las ratificaciones del Tratado.⁹

La Santa Sede aceptó esa cantidad como liquidación definitiva de sus relaciones financieras con Italia derivadas de los acontecimientos de 1870.¹⁰

La suma no representaba simplemente una ayuda económica ni una donación ordinaria del Gobierno italiano. Jurídicamente formaba parte de la solución global de la cuestión romana y pretendía compensar, aunque de manera necesariamente limitada, las pérdidas sufridas por la Santa Sede.

Interpretación de Pío XI

Pío XI defendió la indemnización desde dos perspectivas. Por una parte, consideraba legítimo tener en cuenta el patrimonio del que la Iglesia había sido despojada desde la incorporación de Roma al Reino de Italia. Por otra, entendía que la independencia económica resultaba necesaria para la dignidad y la libertad efectiva de la Santa Sede.

El papa aclaró que la compensación nunca podía cubrir plenamente las necesidades de la Iglesia universal. La Santa Sede debía sostener actividades misioneras, instituciones eclesiásticas y obras de asistencia en numerosos países. Por ello, Pío XI presentó la suma como una reparación parcial y como un medio prudencial para garantizar la autonomía de la misión pontificia.⁵

Un acuerdo diplomático en un régimen totalitario

Desde una perspectiva histórica, los Pactos fueron una operación diplomática entre dos poderes soberanos en un contexto político dominado por el fascismo. El régimen de Mussolini obtuvo un considerable beneficio político: la reconciliación con la Iglesia reforzó su imagen de autoridad nacional y facilitó la integración de amplios sectores católicos en el nuevo orden estatal.

La Santa Sede obtuvo beneficios jurídicos decisivos: la soberanía del Vaticano, la independencia internacional, la resolución de la cuestión romana y una regulación concordataria de su presencia en Italia.

La firma no convierte automáticamente al papado en colaborador ideológico del fascismo. La Iglesia podía negociar con un Gobierno concreto para proteger su libertad institucional sin aprobar todos los principios, métodos o decisiones de ese Gobierno. Del mismo modo, el reconocimiento jurídico concedido por la Santa Sede no transformaba el fascismo en una doctrina compatible con la fe católica.

Cooperación y conflicto

La relación posterior entre la Iglesia y el régimen fascista combinó cooperación y enfrentamiento. El Concordato facilitó acuerdos en materias religiosas y educativas, pero el Estado fascista tendía a controlar todas las asociaciones y actividades sociales. Esa pretensión chocaba con la autonomía de la Iglesia y con la existencia de organizaciones católicas independientes.

La tensión afectó especialmente a la Acción Católica, a la formación de la juventud y a la libertad de las asociaciones eclesiales. La Iglesia no podía aceptar que el Estado absorbiera todas las dimensiones de la vida social ni que el partido sustituyera a las instituciones religiosas y familiares.

Los Pactos, por tanto, no deben presentarse como una alianza sin conflictos. Constituyeron un marco jurídico de cooperación, pero también dejaron abiertas cuestiones relacionadas con la libertad de la Iglesia, el alcance de la autoridad estatal y la utilización política de la religión.

El juicio de la Iglesia en 1929

Pío XI interpretó los Pactos como una solución providencial de la cuestión romana y como una garantía de la libertad pontificia. En su encíclica Quas primas, publicada en 1929, presentó la reconciliación entre la Santa Sede e Italia como el final de una situación que había perjudicado los derechos de la Sede Apostólica. El papa insistió en que la Iglesia no había actuado movida por el deseo de recuperar un reino temporal extenso, sino por la necesidad de asegurar su independencia.

Pío XI también consideró inseparables el Tratado y el Concordato porque ambos procedían de un mismo fundamento: la normalización de las relaciones entre la Santa Sede y el Estado italiano. A su juicio, la soberanía pontificia y la regulación de la vida eclesial en Italia formaban una solución conjunta.¹¹

Esta valoración pertenece al ámbito de la interpretación pontificia de los acontecimientos. No equivale a una canonización del régimen político que firmó los acuerdos ni a una doctrina según la cual todo Estado deba reproducir el modelo italiano de 1929.

La enseñanza del Concilio Vaticano II

El Concilio Vaticano II desarrolló posteriormente una doctrina más explícita sobre la libertad religiosa. Dignitatis humanae afirmó que la libertad religiosa se fundamenta en la dignidad de la persona humana y consiste en la inmunidad de coacción por parte de cualquier autoridad humana.⁶

La doctrina conciliar mantuvo simultáneamente dos afirmaciones:

• La Iglesia católica considera que existe una única religión verdadera y que toda persona tiene el deber moral de buscar la verdad religiosa y adherirse a ella.
• La búsqueda y la adhesión a la verdad deben producirse libremente, sin coacción civil o social.

La libertad religiosa no significa indiferentismo, es decir, la idea de que todas las religiones son igualmente verdaderas. La dignidad fundamental de la persona permanece incluso cuando esta se adhiere al error, porque todo ser humano ha sido creado a imagen de Dios.⁷

Continuidad y desarrollo doctrinal

La relación entre la doctrina anterior y Dignitatis humanae ha generado debates teológicos. Una interpretación sostiene que el Concilio desarrolló de manera homogénea principios ya presentes en la defensa de la libertad de la Iglesia frente al poder político. Otra interpretación pone el acento en que el Concilio modificó de forma profunda la concepción católica de las relaciones entre el Estado y la religión, abandonando el ideal del Estado confesional como modelo general.

Algunos teólogos han explicado esta evolución como un desarrollo doctrinal: la Iglesia había defendido tradicionalmente su propia libertad frente al Estado moderno y, con el tiempo, articuló de manera más completa el derecho correspondiente de la persona y de las comunidades religiosas.¹² Otros estudios han descrito el Concilio como una nueva etapa en la comprensión de la relación entre la Iglesia y el poder temporal, recuperando elementos de la experiencia cristiana primitiva y distinguiendo con mayor claridad la misión espiritual de la Iglesia de las funciones propias del Estado.^13,14

Por ello, la valoración católica de los Pactos exige diferenciar dos planos:

• El plano histórico-jurídico de 1929, centrado en la soberanía pontificia, la solución de la cuestión romana y la regulación concordataria de la religión en Italia.
• El plano teológico posterior, especialmente desde el Concilio Vaticano II, centrado en la dignidad humana, la libertad de conciencia y la inmunidad de coacción religiosa.

No resulta correcto proyectar sin más la formulación de Dignitatis humanae sobre el lenguaje jurídico del Concordato de 1929. Tampoco resulta correcto concluir que la defensa de la independencia de la Santa Sede en 1929 implicara una aprobación permanente del Estado confesional o del régimen fascista.

El Concordato de 1929 permaneció vigente durante varias décadas, pero la evolución política y constitucional de Italia transformó el marco de las relaciones entre la Iglesia y el Estado. La entrada en vigor de la Constitución republicana italiana, el desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos y la enseñanza del Concilio Vaticano II hicieron necesaria una revisión.

En 1984, la Santa Sede y la República Italiana firmaron un nuevo acuerdo que modificó el Concordato de 1929. La reforma abandonó la confesionalidad católica del Estado italiano y adaptó las relaciones bilaterales a un modelo basado en la independencia y soberanía recíprocas, la libertad religiosa y la cooperación en materias de interés común.

La revisión de 1984 no anuló el Tratado de Letrán en lo relativo a la soberanía del Estado de la Ciudad del Vaticano. La existencia territorial y jurídica del Vaticano continuó fundamentándose en el Tratado, mientras que el régimen de relaciones entre la Iglesia y el Estado italiano quedó actualizado mediante el nuevo acuerdo concordatario.

Para la Santa Sede

Los Pactos proporcionaron a la Santa Sede una base territorial soberana después de casi seis décadas sin un Estado propio. Gracias a esa solución, el papa pudo ejercer su misión universal sin depender jurídicamente de la voluntad del Gobierno italiano.

La soberanía del Vaticano también facilitó la actividad diplomática de la Santa Sede, el intercambio de representantes con otros Estados y la protección de la independencia de la Curia romana.

Para Italia

Italia cerró formalmente el conflicto abierto con el papado desde 1870. La reconciliación tuvo una enorme importancia simbólica para la identidad nacional italiana, porque Roma era al mismo tiempo capital del Reino y centro de la cristiandad católica.

El acuerdo también integró de manera institucional la presencia de la Iglesia en el ordenamiento italiano, aunque la experiencia posterior demostró que la cooperación entre Iglesia y Estado no eliminaba los conflictos sobre la autonomía de las instituciones católicas.

Para el derecho internacional

El Tratado de Letrán creó una entidad territorial singular: un Estado de superficie muy reducida, cuyo sentido principal consiste en garantizar la independencia de la Santa Sede. La relación entre ambos sujetos -Santa Sede y Estado de la Ciudad del Vaticano- constituye uno de los rasgos más característicos del derecho internacional contemporáneo.

El Tratado también consolidó la capacidad de la Santa Sede para actuar como sujeto soberano en el ámbito internacional. La solución no devolvió al papado el poder temporal de épocas anteriores, sino que estableció una soberanía territorial mínima al servicio de una misión espiritual y diplomática universal.

Los Pactos de Letrán deben valorarse como una solución jurídica prudencial a una controversia histórica concreta. La Iglesia necesitaba asegurar la libertad e independencia del papa, pero esa necesidad no exigía recuperar los antiguos Estados Pontificios ni identificar la misión eclesial con un régimen político determinado.

Pío XI entendió que la soberanía territorial limitada protegía mejor la libertad de la Santa Sede que un territorio extenso. La cuestión financiera quedó resuelta mediante una indemnización pactada, aceptada como liquidación definitiva de las reclamaciones derivadas de 1870.^10,5

La forma de entender la libertad religiosa evolucionó después. La Iglesia siempre reconoció la necesidad de que la fe fuera libre y rechazó la coacción religiosa; el Concilio Vaticano II formuló con mayor precisión el derecho civil a la inmunidad de coacción y lo vinculó explícitamente a la dignidad de toda persona.^6,15

En consecuencia, los Pactos no pueden interpretarse ni como una aprobación católica del fascismo ni como una formulación definitiva de la doctrina sobre la libertad religiosa. Representan una etapa histórica concreta: el Tratado resolvió la soberanía y la cuestión romana; el Concordato ordenó las relaciones entre la Iglesia y el Estado; y la Convención financiera liquidó las reclamaciones económicas. La posterior enseñanza conciliar permitió releer la relación entre Iglesia, Estado y libertad religiosa desde una comprensión más desarrollada de la dignidad humana.